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2019年加大基建投資的資金來源分析

作者: 編輯: 來源: 發布日期: 2018.12.20
信息摘要:
基建投資資金來源主要有地方融資平台貸款、財政資金、政府債、企業債、民間投資等,但融資平台貸款這個閘門基本上難以放開,則隻能從其他幾方麵尋找突…

基建投資資金來源主要有地方融資平台貸款、財政資金、政府債、企業債、民間投資等,但融資平台貸款這個閘門基本上難以放開,則隻能從其他幾方麵尋找突破口。

相關部委出台並逐漸落實《關於保持基礎設施領域補短板力度的指導意見》。聚焦脫貧攻堅、鐵路、公路水運、機場、水利、能源、農業農村、生態環保、社會民生等重點領域短板,加快推進已納入規劃的重大項目。提出了10項配套政策措施,包括加強重大項目儲備、加快推進項目前期工作和開工建設、保障在建項目順利實施、加強地方政府專項債券資金和項目管理、加大對在建項目和補短板重大項目的金融支持力度、合理保障融資平台公司正常融資需求、充分調動民間投資積極性、規範有序推進政府和社會資本合作項目、深化投資領域“放管服”改革、防範化解地方政府隱性債務風險和金融風險。

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加大基建對衝內外需求走弱的必然選擇

加大基建投資力度已經是必然,將成為明年重要工作之一。今年三季度經濟增速下降至6.5%,為2009年6月以來的最低增速。從今年經濟運行來看,經濟增長放緩的首要原因正是基建投資放緩。今年前三季度基建投資增速僅為3.3%,同比大幅收縮了16.5個百分點,並且是連續10個月的回落,導致固定資產投資增速下滑至5.4%,顯著低於經濟增速。即便近兩個月基建投資增速略有回升,但10月份累計3.7%的增速仍然非常低。

展望明年,隨著房地產開發投資逐漸放緩,將影響內需投資走弱;國際市場不確定性加重,外需出口也將麵臨壓力。因此,明年經濟增速仍有進一步下行壓力。為了維持經濟平穩運行,依靠加大基建對衝內外需求走弱也就成為必然選擇。

過去幾年,為防範化解金融風險,特別是嚴控地方政府債務風險,我國多管齊下采取嚴格措施壓縮地方政府債務水平。貨幣政策穩健偏緊,財政政策嚴控地方政府隱形債務,銀行業金融機構收緊融資平台信貸,把地方政府債務納入財政預算,把隱性債務顯性化。這些措施取得積極效果,我國政府部門債務占GDP的比重(政府部門杠杆率)已經從前幾年最高點的57.8%下降為現在的36.2%,債務風險得到明顯控製。地方政府債務風險在一定程度上控製住了,然而受此影響的就是基建投資增速快速下滑。2017年之前基建投資(不含電力)增速基本保持在20%左右,2018年以來斷崖式下跌至隻有3.3%,已經影響到經濟增長。進入三季度以來基建投資相關政策就開始逐漸趨於積極。10月份國家發改委共審批核準固定資產投資項目9個,總投資918億元,主要集中在交通運輸、能源等領域。近期基建投資觸底反彈,正得利於政策有所鬆綁,促進基建投資項目施工進度加快,地方政府債券發行加快。

明年將加大基建投資力度,未來將有大量新項目逐漸獲得批複。然而如何解決項目需要的融資問題可能是一個難題。在加大力度嚴控地方政府債務的情況下,基建投資傳統的舉債融資渠道不會放鬆,也不應該放鬆,否則將會再次推升債務風險。要解決這個矛盾,就得尋找多渠道的基建投資資金來源,降低對地方政府舉債融資的依賴。

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三大渠道是明年基建投資主要來源

基建投資資金來源主要有地方融資平台貸款、財政資金、政府債、企業債、民間投資等。融資平台貸款這個閘門基本上難以放開,那麽就得從其他幾個方麵尋找突破口。
一是加大財政資金對基建投資支持力度。可動用的財政資金有兩個方麵:提高存量財政資金使用效率、擴大赤字水平。在存量財政資金方麵,近幾年財政存款餘額逐漸上升,截至今年三季度末有5.18萬億元,比去年新增1.06萬億元。這部分資金趴在存款賬戶上,成為基建投資可用資金。過去幾年嚴查三公經費以及清查各類違規行為,導致地方政府“不作為”和“不敢作為”現象,大量財政資金積累在賬上。需要通過財稅體製改革和政府職能轉變,盤活這部分資金,讓地方政府能夠光明正大把這些錢花出去,把錢用在刀刃上,用在“補短板”的關鍵位置。

在財政赤字水平方麵,今年財政赤字率計劃為2.6%,赤字額度為2.38萬億元,赤字額與上年度相當。2016、2017年財政赤字率都為3%,2018年有所下降,積極財政政策的力度似乎減弱。2019年可以考慮適當提升赤字率,恢複到3%左右,仍然保持在合理水平,赤字額度增加到3萬億元左右。增加的赤字額度重點用於“補短板”領域,支持基礎設施

關鍵項目投資建設,將有效緩解內外需求減弱對經濟運行的影響。

二是更好地發揮各種債券的資金籌集能力。對於防範地方政府債務風險上升而言,發現債券優於融資平台貸款。債券有很多類別,主要有一般性地方政府債券、地方政府專項債、城投債等等,其中有的會形成地方政府債務,有的不會形成明顯的債務,發現債券需要有所側重。因此,要調整優化地方政府債券結構,加大不會形成負債壓力的債券發行比例。

一般性地方政府債券是基建投融資的重要來源,但這部分債券需要當地政府稅收能力作為還本付息的擔保,也就是會成為地方政府的債務,因而發行規模受到嚴格控製。2017年末地方政府債券餘額14.7萬億元,截至今年10月末上升到18.1萬億元,也就是新增了3.4萬億元。上半年一般性地方政府債券增長較慢,7月之後隨著基建投資政策逐漸加碼,這部分債券發行明顯提速。預計2019年一般性地方政府債券還會增加,新增額度可能會在4萬億-5萬億元,將多於今年。

地方政府專項債則與一般性債券有所不同,專項債券以項目收益和地方政府信譽作為雙重支撐,不以一般公共預算作為主要償還來源,因而不會加重地方政府負債。專項債是針對某專項具體工程而發行的債券,這種債券可以更好地對具體基礎設施項目籌集資金,明年發行規模可能增多。截至今年10月末,地方政府專項債券餘額為7.26萬億元,比去年末增加了1.78萬億元,已經超過今年地方政府專項債發行1.35萬億元的目標,預計2019年發行規模會有進一步加大。

城投債主要用於城市基礎設施建設,是地方基建投資資金來源的重要補充。但這部分債券主要以地方融資平台作為發行主體,是去杠杆防風險的重點監管對象。受近期基建投資政策影響,在加上投資收益率相對較高,今年下半年以來市場對城投債的投資熱情開始升溫。隨著基建投資力度加大,城投債規模客觀上存在逐漸擴大的必要性。今年上半年我國城投債累計發行1.1萬億元,發行了1200多隻,比去年同期分別大幅增長了54.24%、48.51%。由於未來加大基建投資的需要,預計2019年城投債發行或將在監管允許的前提下進一步加快。

三是依靠民營資本支持基建投資。民營資本參與基建投資的做法並不陌生,例如杭州灣跨海大橋的建設就吸納了大量民營資本。實際上,民間投資已經是我國投資的主力,從2012年以來民間投資占全部固定資產投資的比重一直保持在60%以上,截至今年10月占比為62.34%。民營資本已經是拉動我國投資和經濟增長的重要力量,如果民營經濟出現問題,民間投資大幅下行,那麽經濟運行也會顯著波動。從投資類別來看,民營資本主要投入到製造業和房地產業中,今年以來的製造業投資中超過80%是民間投資帶動。然而民營資本在基建投資中的比重很低,擴大民間投資的著力點也就放在擴大民營資本參與基建投資上。

想要依靠民營資本支持基建投資,這就需要當前的基建項目投融資製度和環境實質性改變。2019年最有可能的做法是繼續推進PPP項目,雖然前幾年通過PPP模式帶動民間資金參與基建的效果並不理想,但這個方向不會改變。今年上半年對違規PPP項目嚴格排查,導致PPP項目數量和資金都有所下降,直到三季度之後才逐漸回升。截至三季度末,PPP項目總入庫1.25萬個,總投資額17.25萬億元,落地率提升至52.41%。據財政部數據,目前參與PPP項目的社會資本超過76%來自國有企業,民營企業占比僅接近24%。

未來的工作重點是提供更多對民營資本吸引力強的項目,形成真實有效的項目儲備庫;優化民營資本參與PPP合作的模式,建立明確的權責機製;提升民間資金參與的積極性,最大限度調動社會資本參與到項目建設中。

除了推進PPP項目之外,還需要解決的問題是圍繞民營經濟開展一係列改革和促進措施,破除民間投資和民營經濟發展障礙。首先,降低民營資本投資準入門檻,例如交通、能源、環保、社會事業等逐漸向民資放開。其次,營造公平競爭、公開透明的市場環境,讓民企與國企獲得對等的待遇,降低經營風險和消除後顧之憂。再次,加大減稅降費力度,杜絕明降暗升現象,切實為民營企業特別是中小型企業減輕稅費負擔。

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2017年基建投資總額為17.3萬億元,2018年全年可能接近18萬億元,假設2019年基建投資增長8%,需要的投資額將達到19.5萬億元。即便以上措施全麵推開,能否完全解決基建投資增長所需的資金來源問題仍然存在不確定性。那麽可能存在兩種結果:一種是,在地方財政收入難以顯著增加的情況下,2019年即便構建起新的基建投資資金來源途徑,可能還是會成為新的舉債模式,再次推升地方政府債務杠杆水平。另一種是,如果融資問題難以解決,那麽基建投資增速就很難大幅反彈回升,可能仍在低位徘徊。如果經濟下行壓力依然存在,不排除房地產政策邊際趨鬆的可能。即便房地產政策出現邊際趨鬆,也不會全麵解綁,仍然會嚴控房價。可能會鼓勵商品房開發,加大公租房、共有產權房、定向安置房等保障性住房的建設力度。(作者劉學智係 交通銀行金融研究中心高級研究員)(本文來自中國經濟時報)

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